张新军;

• 1:清华大学法学院

摘要(Abstract)：

第二次世界大战之后,国际海洋秩序发生了巨大的变化。在这一过程中,美国作为发达国家和海洋强国,始终站在维护传统航行自由和抵抗沿海国对航行自由的限制和影响这一边。最终美国选择置身于《联合国海洋法公约》(简称《公约》)之外,但坚持《公约》的大部分规则是习惯法,通过"航行自由计划"的实施,试图控制和影响《公约》相关条款的解释。不言而喻,在《公约》未做出规定的有关历史性水域和海湾、远洋群岛水域、远洋低潮高地等问题上,"航行自由行动"和对象国的反应,就处于形成中的习惯法而言均有意义。对于《公约》作出规定的部分,一般而言,非缔约国的实践即使与《公约》解释相关,也并不具有"解释相关的嗣后实践"的功能。但是,考虑到《公约》条款可能反映同一内容的习惯法规则这一因素,美国的某些行动是行使《公约》明确规定但被"非法"拒绝的通行权(如最大12海里领海的规定)。在《公约》条款是否在《公约》缔结后"结晶"为习惯法的规则这一问题上,非缔约国而不是缔约国的实践,才可能有意义(过境通行权)。在习惯法和《公约》对同一内容暧昧不清的情形下(军舰在领海的通航涉及的无害通过制度、直线基线和专属经济区或毗连区的军事活动等几个问题),考虑到《公约》缔约国的后续实践由于解释立场差异巨大难以达成解释上的合意,由不参加《公约》的极少数国家的实践来掌控《公约》的解释是荒谬的。但是在个案中,适用此类规则进行合法性判断时,利害相关国的行动须被纳入考量,因此对象国有必要采取对抗性措施。

关键词(KeyWords)： 航行自由行动;海洋法公约;非缔约国实践;武力行使;公海自由;无害通过;过境通行;专属经济区军事活动

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 科技部国家重点研发计划重点专项项目“海洋划界决策支持系统研发与应用”第一子课题“国际海洋划界实践的法理分析”（课题号：2017YFC1405501）资助

作者(Author): 张新军;

Email:

DOI: 10.13519/b.cnki.nulr.2020.04.008

参考文献(References)：

• [1]“过度海洋主张”已经成为“航行自由计划”难以割舍的一个部分。对两者关系系统性的论著见：J.Ashley Roach and Robert W.Smith,Excessive Maritime Claims,Third Edition,Martinus Nijhoff Publishers,2012．这两位作者是参与“计划”设计的美国国务院的前官员。
• [2]参见包毅楠：《美国“过度海洋主张”理论及实践的批判性分析》，载《国际问题研究》2017年第5期，第111-112页；王冠雄：《美国军舰航行自由行动：法律与政策的冲撞》，载《南海学刊》2018年第4期，第64-72页。
• [3]如包毅楠在批判美国关于“过度海洋主张”的指责时敏锐地指出，美国通过自创《公约》上并不存在的所谓“国际水域”，为其航行自由行动张目，进而将批判的重心放在有关专属经济区的航行和上空飞越等问题上。但对于“航行自由计划”实施于用于国际航行的海峡及群岛水域的问题上，不仅未见该文的批评，反而是认为美国在这些问题上的立场有一定的合理性。前注2，包毅楠文，第111-113页。
• [4]袁发强：《航行自由制度与中国的政策选择》，载《国际问题研究》2016年第2期，第99页；《国家安全视角下的航行自由》，载《法学研究》2015年第3期，第207页。
• [5]Joshua L.Root，“The Freedom of Navigation Program:Assessing 35Years of Effort”,Syracuse Journal of International law and Commerce,Vol.43,2016,pp.347-351．
• [6]Ryan Santicola，“Legal Imperative:Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation Operations”,National Security Law Journal,vol.15,2016-2017,pp.83-95;William Aceves，“The Freedom of Navigation Program:A Study of the Relationship between Law and Politics”,Hastings International and Comparative Law Review,vol.19,1995,p.318.
• [7]《公海公约》第2条。
• [8]Ruth Lapidoth，“Freedom of Navigation and the New Law of the Sea”,Israel Law Review,vol.10,1975,pp.466-467．
• [9]《公海公约》第20条，第23条。
• [10]公海秩序以船籍国管辖为原则（《公约》第92条第1项）。但同样保留了军舰对海盗、贩卖奴隶、国籍伪装等非本国船舶的登临及持续至公海的紧追（见《公约》第99条-第111条的规定）。
• [11]《公约》第192条（一般义务，未限制适用海域）。
• [12]Bodansky，“Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution:UNCLOS III and Beyond”,Ecology Law Quarterly,vol.18,1991,p.767．此外，《公约》第12部第218条的港口国控制条款，港口国在满足一定条件（自愿入港、国际组织标准要求等）下可以对公海上的排放进行调查和提起司法程序。这当然也对公海航行自由产生了影响。在最近的M/V“Norstar”案中，国际海洋法法庭认为，（非船籍国）的国家对公海上的活动采取的行动，无论是否具有所谓的寒蝉效应（chilling effect），除非《公约》或其他国际条约有明确规定，否则构成对航行自由的违反。See The M/V“Norstar”Case(Panama v.Italy),ITLOSJudgment of 10April 2019,para.224,https：//wwwi.tlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no.25/Judgment/C25_Judgment_10.04.pdf．第218条下的港口国行动对航行自由造成影响是《公约》有规定的例外情况。
• [13]不仅是环境保护，在渔业管理、航运等领域的管制都会导致公海航行自由的受限。参见：S.Bateman,D.Rothwell and D.VanderZwaag，“Navigational Rights and Freedoms in the New Millennium:Dealing with 20th Century Controversies and 21st Century Challenges”,in D.Rothwell and S.Bateman(eds.),Navigational Rights and Freedoms and the New Law of The Sea,Kluwer Law International,2000,p.326．
• [14]参见：R.Rayfuse，“Regulation and Enforcement in the Law of the Sea:Emerging Assertions of a Right to Non-flag State Enforcement in the High Seas Fisheries and Disarmament Contexts”,Australia Yearbook of International Law,vol.24,2005,pp.181-201．
• [15]1958年《公海公约》定义公海的范围是不包括领海内水的海洋的其他所有部分（第1条）。由于1958年《领海公约》未能规定领海的最大宽度，相应地，公海自由的实际适用范围也不确定。
• [16]《领海公约》第24条第1项。
• [17]《公约》第33条第1项。
• [18]《大陆架公约》第5条第1项。
• [19]《大陆架公约》第5条第2项至第6项。
• [20]《公约》第60条，第80条。将1958年条款中的“设置”“装置”置换为“设施”“结构”，并不再要求无条件撤除。
• [21]《公约》第78条。
• [22]《公约》第56条第2项。
• [23]《公约》第58条第3项。
• [24]《公约》第121条第3项。
• [25]Lapidoth,supra note 8,p.468．
• [26]《领海公约》第4条；《公约》第7条。
• [27]参见：Corfu Channel(U.K.v.Albania),Judgment,I.C.J.Reports,1949,p.28．
• [28]《领海公约》第16条第4项。
• [29]Lapidoth,supra note 8,p.499．
• [30]《公约》第三部分：用于国际航行的海峡。
• [31]《公约》第四部分：群岛国。
• [32]National Security Decision Directive No.72,President Ronald Reagan(Dec.13,1982),at https：//fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-072.htm（最后访问日期：2020年4月9日）．
• [33]United states Department of State Bureau of Oceans and International Environment and Scientific Affairs,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,Limits in the Seas,No.112,1992,p.7,at https：//www.state.gov/documents/organization/58381.pdf（最后访问日期：2020年4月9日）．
• [34]同上。如特别就指令第5项列举指出哪些在毗连区设置安全区的做法和《公约》第33条不符。
• [35]Hilary Clark，“Staying Afloat in International Law:The Proliferation Security Initiative's Implications for Freedom of Navigation”,Ocean Yearbook,vol.21,2007,p.473;Michael A.Becker，“The Shifting Public Order of the Oceans:Freedom of Navigation and the Interdiction of Ships at Sea”,Harvard International Law Journal,vol.46,2005,pp.219-230．
• [36]例如专属经济区制度引入后，《公约》设立的新的岛屿制度中限制岩礁主张专属经济区这一问题。
• [37]陆域吹填涉及的其他国际法问题，如低潮高地是否可以作为领土获取、和“人工岛”的关系、是否构成“添附”等问题，笔者将另行探讨。
• [38]《公约》第3条。
• [39]《公约》第38条。
• [40]United States Responses to Excessive National Maritime Claims,supra note 33,pp.68-69.
• [41]《公约》第52条。
• [42]《公约》第53条（群岛水域适用无害通过及在应包括“所有正常通道”的航道设置群岛水道上的过境通行权）。菲律宾将其群岛水域视为内水的国内法和“航行自由计划”对此提出的挑战，参见：Root,supra note 5,pp.332-335．
• [43]《公约》第53条第4项。有关印度尼西亚国内法上设置部分群岛水道和“航行自由计划”对此提出的异议，见：Root,supra note 5,pp.335-341。
• [44]Shigeru Oda，“The Concept of the Contiguous Zone”,International and Comparative Law Quarterly,Vol.11,1962,pp.150-153．
• [45]要求沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务（第56条第2项）。另一方面，《公约》明文规定所有缔约国在专属经济区享有第87条所指的航行和飞越的自由，而在行使权利和履行义务上也应适当顾及沿海国的权利和义务（第58条）。
• [46]《公约》第59条。
• [47]如果军事活动损害了沿海国在专属经济区的主权权利和管辖权，沿海国可以对此主张管辖。在美国的国内判决上，认为美国海军训练中使用声纳等设备，对海上哺乳动物会带来影响或危害不可否认。参见：Winter v.Natural Resources Defense Council,555U.S.7(2008).
• [48]B.Boczek，“Peaceful Purposes Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea”,Ocean Development and International Law,vol.20,1989,p.349．
• [49]Anne Bardin，“Coastal State's Jurisdiction over Foreign Vessels”,Pace International Law Review,vol.14,2002,p.44．
• [50]B.H.Oxman，“An analysis of the Exclusive Economic Zone as Formulated in the Informal Composite Negotiating Text”,in T.A.Clingan Jr.(ed.),Law of the Sea:State Practice in Zones of Special Jurisdiction,Law of the Sea Institute,University of Hawaii,1982,p.78．
• [51]《公约》第55条。（专属经济区“受本部分规定的特定法律制度的限制”。）
• [52]《公约》第77条规定沿海国大陆架权利无须明文公告。与此相对照，《公约》第57条规定专属经济区最大宽度为200海里，意味着国家可以通过明文公告设立宽度小于200海里的专属经济区。
• [53]美国的观点是第58条专属经济区的航行和飞越自由在数量和质量上和传统公海自由相一致。参见：Richardson，“Power,Mobility,and the Law of the Sea”,Foreign Affairs,vol.58,1980,p.916．转引自William T.Burke，“Exclusive Fisheries Zones and Freedom of Navigation”,San Diego Law Review,Vol.20,1982-1983,p.603．尽管如此，军事行动仍然可能受制于《公约》第87条第2项的“适当顾及”之谜。见：Stuart Kaye，“Freedom of Navigation,Surveillance and Security:Legal Issues Surrounding the Collection of Intelligence from Beyond the Littoral”,Australia Yearbook of International Law,vol.24,2005,p.100.
• [54]《领海公约》第4条第1项；《公约》第7条第1项。
• [55]《领海公约》第4条第2项；《公约》第7条第3项。
• [56]《领海公约》第4条第4项；《公约》第7条第5项。
• [57]J.L.Briely,The Law of Nations:An Introduction to the International Law of Peace,6th ed.,Clarendon Press,1963,p.201;A.Pardo，“A Statement on the Future Law of the Sea in Light of Current Trends in Negotiations”,Ocean Development and International Law,vol.1,1974,pp.315-316．
• [58]对后者的指责，参见：D.P.O'Connell,The International Law of the Sea(vol.I),Clarendon Press,1983,pp.216-218．
• [59]Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v.Bahrain),Merits,Judgment,I.C.J.Reports,2001,p.110,para.223．
• [60]Corfu Channel,supra note 27,pp.28,30．
• [61]Lapidoth,supra note 8,p.470．
• [62]《领海公约》第14条第1项。
• [63]《领海公约》第14条第4项。
• [64]《公约》第17条、第19条第1项。
• [65]《公约》第19条第2项。
• [66]M.Shaw,International Law,5th ed.,Cambridge University Press,2003,p.510．
• [67]Myron H.Nordquist et al.(eds.),United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:ACommentary(volume V),Martinus Nijhoff Publishers,1989,p.224．
• [68]需要事先获得批准（如伊朗、阿曼、也门、中国和阿尔及利亚），或者事先通告（如埃及、马耳他、克罗地亚、芬兰、瑞典、塞尔维亚、黑山和孟加拉国）。UN Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea,Declarations and Statements,http：//www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm（最后访问日期：2020年4月9日）．
• [69]同上。声称《公约》允许外国军舰不经事先批准就可以无害通过，认为要求事先获得同意或事先通告是不符合《公约》规定的（如阿根廷、智利、荷兰、德国和意大利）。
• [70]Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary Between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal(Bangladesh/Myanmar),Judgment,ITLOS Reports 2012,p.4(The Bay of Bengal Judgment),paras.174-176.at http：//www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_16/1-C16_Judgment_14_02_2012.pdf（最后访问日期：2019年4月19日）．
• [71]Bangladesh Declaration upon ratification (27July 2001),points 3,at http：//www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#BangladeshUpon ratification（最后访问日期：2019年4月19日）．
• [72]Xinjun Zhang，“The ITLOS Judgment in the Bay of Bengal Case between Bangladesh and Myanmar”,Chinese Journal of International Law,vol.12,2013,p.268．
• [73]Dennis Mandsager，“The U.S.Freedom of Navigation Program:Policy,Procedure,and Future”,International Law Studies Series(US Naval War College),vol.72,1998,pp.113-114．
• [74]Root,supra note 5,pp.322-323．
• [75]Ibid.at p.323．
• [76]不仅外观如此，信念上美国也认为作为海洋国家的一员有必要采取“行动”，这也是美国承担的责任。见1994年美国防部长Les Aspin的讲话。转引自Mandsager,supra note 73,p.118．
• [77]Root,supra note 5,p.323．
• [78]Root,supra note 5,pp.329-330.
• [79]Corfu Channel,supra note 27,p.35．
• [80]Ibid．
• [81]Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua(Nicaragua v.U-nited States of America),Merits,I.C.J Reports 1986,p.101,para.191．
• [82]Gerald Fitzmaurice，“The Law and Procedure of the International Court of Justice:General Principles and Substantive Law”,British Yearbook of International Law,vol.27,1950,pp.28-29．
• [83]Corfu Channel,supra note 27,pp.29-30．
• [84]Aceves,supra note 6,pp.318-321．
• [85]Award of the Arbitral Tribunal(Guyana v.Suriname),2007P.C.A,at https：//pcacases.com/web/sendAttach/902,para.427．
• [86]Ibid.,paras.439-440.
• [87]Ibid.,para.440．[仲裁庭进一步认为苏里南的行为不符合执法合法性认定基准（不可避免、合理性和必要性），从而认定这更接近军事威胁而不只是执法。最终仲裁庭判定苏里南的行为构成使用武力威胁并违反《公约》《联合国宪章》和一般国际法。Ibid.,para.445]
• [88]张新军：《国际法上的争端与钓鱼诸岛问题》，载《中国法学》2011年第3期，第176-190页。
• [89]Root,supra note 5,pp.347-351．
• [90]Fisheries Jurisdiction(U.K.v.Iceland),I.C.J.Rep1974,p.34,para.79(1）．
• [91]截至2019年4月，《公约》缔约国为168个国家。未加入《公约》的重要国家包括美国、哥伦比亚、以色列、伊朗和委内瑞拉。
• [92]后续实践的起始点并不限于条约生效之时，而是可以回溯至条约通过之时。参见Draft Conclusions on Subsequent Agreements and Subsequent Practice in Relation to the Interpretation of Treaties,with Commentaries,Yearbook of the International Law Commission,vol.II,part two,2018,p.27．
• [93]前者指的是那些建立起所有缔约国合意的实践，后者可以指在个别缔约国之间实践上建立起的合意。Ibid.,pp.20-21,27．
• [94]在条约法公约上对当事国（party）的定义是同意承受条约约束及条约对其有效之国家（“Party”means a State which has consented to be bound by the treaty and for which the treaty is in force）；而缔约国指的是无论生效与否接受条约约束的国家，国际法委员会在评论中认为当事国应限于生效公约（As to“party”,the Commission decided that,in principle,this term should be confined to States for which the treaty is in force）。参见：Draft Articles on the Law of Treaties with commentaries,Yearbook of International Law Commission,vol.II,1966,p.190.
• [95]但值得注意的是，美国是1958年日内瓦海洋法四公约的缔约国，上述公约仍然是有效的公约。就1958年《领海公约》既已规定的无害通过制度和直线基线制度而言，美国的实践在条约解释上保留其相应的价值。
• [96]参见：Bruce Harlow，“The Status of LOS Non-Seabed Provisions as Customary International Law:Defense”,in Lawrence Juda(ed.),The United States without the Law of the Sea Treaty:Opportunities and Costs,Times Press,1983,pp.122-126．
• [97]Mandsager,supra note 73,p.118．
• [98]《公约》除有关国际海底的第十一部分规定外，不可能都是习惯法的反映。如第十五部分“争端的解决”，有关大陆架外部界限的确定等规定，只对缔约国构成约束。在《公约》有关航行权的规定是否具有习惯法性质的问题上的争论，见：David Larson，“Conventional,Customary and Consensual Law in the United Nations Convention on the Law of the Sea”,Ocean Development and International Law,vol.25,1994,p.75．
• [99]William T.Burke，“Exclusive Fisheries Zones and Freedom of Navigation”,San Diego Law Review,Vol.20,1982-1983,p.601．
• [100]有关规定同一内容的习惯法和条约，见：I.C.J.Judgment(Nicaragua v.United States of America),supra note 81,pp.94-95,paras.177-178．
• [101]Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya),Judgment,I.C.J.Reports 1982,p.38,para.24．（“It could not ignore any provision of the draft convention if it came to the conclusion that the content of such provision is binding upon all members of the international community because it embodies or crystallizes a pre-existing or emergent rule of customary．”）
• [102]Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Colombia),Judgment,I.C.J.Reports 2012,para.177．（《公约》第3条有关领海最大12海里的规定反映了习惯法。）
• [103]United States Responses to Excessive National Maritime Claims,supra note 33,pp.68-69．
• [104]参见R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester University Press,1999,p.113.
• [105]《公约》第38条“过境通过权”和第53条第2项“群岛海道通过权”中，都规定所有的船舶和飞机（all ships and aircraft）享有权利。这和《公约》第17条“无害通过权”规定的缔约国的所有船舶（ships of all States）有所不同。但后者作为习惯法上的权利，非缔约国的无害通过权在行使上也没有障碍。
• [106]North Sea Continental Shelf(Federal Republic of Germany v.Netherlands/Denmark),Judgment,1969I.C.J.Reports,pp.41-42,paras.71-72．
• [107]Ibid.,at 43-44,para.76．
• [108]无害通过制度和直线基线在1958年《领海公约》和1982年《公约》中保持了相同或近似的内容。这两个制度的习惯法性质应无疑义。有关专属经济区的习惯法性质，参见“利比亚诉马耳他案”的实体判决：Continental Shelf (Libyan Arab Jamahiriya v.Malta),Judgement,I.C.J.Reports 1985,p.33,para.34．
• [109]J.Rolph，“Freedom of Navigation and the Black Sea Bumping Incident:How‘innocent’Must Innocent Passage Be？”,Military Law Review.Vol.135,1992,pp.139-144．
• [110]See Uniform Interpretation of the Rules of International Law Governing Innocent Passage through the Territorial Sea,Law of the Sea Bulletin,Vol.14,1989,p.13,http：//www.un.org/depts/los/doalos_publications/LOSBulletins/bulletinpdf/bulE14.pdf，最后访问日期：2020年4月9日。
• [111]Ibid.,Art.2．
• [112]Declarations and Reservations of Russian Federation(Union of Soviet Socialist Republics)at https：//treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-1&chapter=21#EndDec（最后访问日期：2020年4月9日）．
• [113]《公约》第311条第1项规定了《公约》对1958年日内瓦海洋法公约的优先。但1989年美苏均不是《公约》缔约国，因此仍然适用1958年《领海公约》。
• [114]Draft Conclusions,supra note 93．
• [115]有关争论参见：Thomas A.Clingan，“Freedom of Navigation in a Post-UNCLOS III Environment”,Law&Contemporary Problems,vol.46,1983,pp.110-113．
• [116]Fisheries (United Kingdom v.Norway),Judgment,I.C.J.Reports 1951,p.133．
• [117]“英挪渔业案”中法院判断挪威的直线基线合法，法院在作出这一结论时也提及英国的默认。Ibid,at 138-139.
• [118]参见：Peter A.Dutton，“Caelum Liberam:Air Defense Identification Zones Outside Sovereign Airspace”,American Journal of International Law,vol.103,2009,pp.698-706．
• [119]Mandsager,supra note 73,at 117;Stuart Kaye，“Freedom of Navigation,Surveillance and Security:Legal Issues Surrounding the Collection of Intelligence from Beyond the Littoral”,Australia Yearbook of International Law,Vol.24,2005,p.99．（指出领海、国际海峡和群岛水域通过时航行上必要的情报搜集。）
• [120]Mark J.Valencia，“Military Activities in Foreign EEZs:An Update”,in Shicun Wu,Mark Valencia and Nong Hong(eds.),UN Convention on the Law of the Sea and the South China Sea,Routledge,2015,pp.48-50．
• [121]“科孚海峡案”中法院拒绝了英国将“搜集证据”作为1946年11月12日、13日其通过海峡的扫雷行动正当化的理由，认为这是新的干涉理论。参见：Corfu Channel,supra note 27,pp.34-35．但是，主权国家在其专属经济区内的证据收集应不受此限。
• [122]《公约》第298条第1(b）项。
• [123]ITLOS第16号案国际海洋法法庭对缅甸通过圣马丁岛领海问题的处理，参见前注72。